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 葉興慶 ：中國農(nóng)業(yè)政策的悄然變化

   國務(wù)院研究室農(nóng)村司 葉興慶 

 

    **近幾年是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌發(fā)生顯著變化的時(shí)期,，也是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的新理念新思路層出不窮的時(shí)期,。中央提出了把解決好“三農(nóng)”問題放在全部工作重中之重的要求，做出了我國已進(jìn)入以工促農(nóng),、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的判斷,，明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方略，制定了多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),、城市支持農(nóng)村的方針,，規(guī)劃了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的藍(lán)圖。城鄉(xiāng)二元體制開始破除,，國家與農(nóng)民的分配關(guān)系發(fā)生重大變化,，公共資源的分配開始覆蓋“三農(nóng)”，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展加快推進(jìn),。

    這一時(shí)期,，我國農(nóng)業(yè)政策也在發(fā)生重大而深刻的變化。從農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)看,，由單純促生產(chǎn),、保供給,，轉(zhuǎn)向增產(chǎn)增收統(tǒng)籌兼顧,；對農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)控,，也由偏重保護(hù)城市消費(fèi)者利益，轉(zhuǎn)向消費(fèi)者和生產(chǎn)者利益統(tǒng)籌兼顧,。從農(nóng)業(yè)政策工具看,，不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且開始對農(nóng)業(yè)實(shí)行多種補(bǔ)貼,；不僅使行政手段逐步淡出,，而且邁出了糧食市場化的**后一步，逐步適應(yīng)了用市場手段調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系,。從農(nóng)業(yè)政策決策機(jī)制和形式看,，有多部門重復(fù)博弈機(jī)制，也有領(lǐng)導(dǎo)緊急決策機(jī)制,；有中央1號文件等審慎決策形式,，也有國務(wù)院常務(wù)會議、領(lǐng)導(dǎo)批示,、考察講話等應(yīng)急決策形式,。

    觀察中國農(nóng)業(yè)政策，不能不注意到,，自2007年下半年以來,，決策層對農(nóng)業(yè)的關(guān)注點(diǎn)再次集中到農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力和市場價(jià)格穩(wěn)定上來，特別是就生豬,、油料,、奶牛等單個(gè)品種農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力和市場價(jià)格穩(wěn)定提出并實(shí)施了一攬子解決方案。農(nóng)業(yè)政策的這一**新變化,，究竟因何而起,，對我國農(nóng)業(yè)政策的未來發(fā)展將產(chǎn)生什么影響，如何使我國未來農(nóng)業(yè)政策更有效率,？

    一,、農(nóng)業(yè)政策為什么回到原點(diǎn)

    2007年下半年以來的農(nóng)業(yè)政策變化，**突出的是農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力再次成為政策的著力點(diǎn),。國家先后就促進(jìn)生豬,、油料、奶牛生產(chǎn)發(fā)展出臺了一攬子扶持辦法,。尤其是,，對農(nóng)產(chǎn)品供給的擔(dān)憂，**終主導(dǎo)了對2008年中央1號文件主題的選擇,。一時(shí)間,，農(nóng)業(yè)政策重新回到“發(fā)展生產(chǎn),、保障供給”的原點(diǎn)上來，促進(jìn)增產(chǎn)再次成為農(nóng)業(yè)政策的“主旋律”,。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然是個(gè)老話題,，但舊話重提面臨的卻是全新的時(shí)代背景。

    1．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是抑制當(dāng)前通貨膨脹的需要

    從2003年開始,，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪快速增長周期,，連續(xù)5年GDP增速在兩位數(shù)，并且在前4年保持了“高增長,、低通脹”的難得局面（見圖1,、圖2）。但是,，潛藏在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長表象下面的深層次矛盾越積越深,，特別是固定資產(chǎn)投資增長過快、信貸投放過多,、外貿(mào)順差過大的“三過”問題的長期積累,，導(dǎo)致流動性過剩，通脹壓力越來越大,。從2007年6月開始,，我國CPI逐步走高，2008年2月達(dá)到8.7%,，創(chuàng)11年新高,。這其中，食品價(jià)格占絕大部分,。2007年全年CPI上漲4.8%,，其中食品價(jià)格上漲12.3%，拉動CPI上漲4個(gè)百分點(diǎn),，占到83.3%,。2008年一季度食品價(jià)格上漲21%，拉動CPI上漲6.8個(gè)百分點(diǎn),，占到85%（見表1,、表2）。2008年政府工作報(bào)告提出了全年GDP增長8%左右,、CPI控制在4.8%左右的預(yù)期目標(biāo),。2008年是我國十分重要的一年，將隆重紀(jì)念改革開放30周年,，舉辦北京奧運(yùn)會,，也是新一屆政府運(yùn)轉(zhuǎn)的第一年，在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的同時(shí)CPI又不能太高。實(shí)現(xiàn)防止經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱,、防止價(jià)格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹的宏觀調(diào)控目標(biāo),，需要采取綜合措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,、保障市場供給是其中關(guān)鍵性的措施,。

    2．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的需要

    從總體上看，在過去幾十年的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高,，基本滿足了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品不斷增長的需求,。目前我國已經(jīng)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化中期,，2007年農(nóng)業(yè)占GDP比重已下降到11.7%，城鎮(zhèn)化水平已上升到44.9%,。十七大報(bào)告指出,，到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)時(shí)，我國工業(yè)化將基本實(shí)現(xiàn),，城鎮(zhèn)人口比重將明顯增加,。這表明，今后一個(gè)時(shí)期,，我國仍將處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的歷史階段,。在這個(gè)階段，農(nóng)業(yè)能否繼續(xù)發(fā)揮支撐和保障作用,，事關(guān)工業(yè)化城鎮(zhèn)化和整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)能否順利進(jìn)行,。然而，從我國進(jìn)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段近十年來的實(shí)際情況和今后可預(yù)見的未來發(fā)展來看,，農(nóng)產(chǎn)品需求格局和供給基礎(chǔ)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化,。

    從需求來看，農(nóng)產(chǎn)品的剛性消費(fèi),、改善性消費(fèi),、轉(zhuǎn)化性消費(fèi)均已經(jīng)并將繼續(xù)呈較快增長趨勢。一是隨著人口規(guī)模的增長,，全社會對農(nóng)產(chǎn)品的剛性消費(fèi)持續(xù)增加,。1996年到2007年的10年間，我國人口凈增1億,。到2020年我國人口總量即使按人口發(fā)展規(guī)劃要求控制在14.5億以內(nèi),，還將繼續(xù)凈增1.3億。多一口人,，就多一張嘴,。二是隨著人口結(jié)構(gòu)的變化和收入水平的提高，全社會對農(nóng)產(chǎn)品的改善性消費(fèi)持續(xù)增加。1996年到2007年的10年間,，城鎮(zhèn)人口比重從30.5%提高到44.9%,、總量從3.7億人增加到5.9億人。人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的歷史進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束,。按      2020年城市化率達(dá)到55%,、人口總量控制在14.5億推算，2020年之前還將有2億多人從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,。2030年和2050年城市化率將分別達(dá)到65%和75%,，城市人口總量將進(jìn)一步增加。人口從農(nóng)村向城市的遷移,，不僅是生產(chǎn)者向消費(fèi)者的轉(zhuǎn)換,、增加了對農(nóng)產(chǎn)品的商品性需求，而且提高了人均農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)水平,。盡管恩格爾系數(shù)在逐步下降,，但無論在城市還是農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的收入彈性仍大于零,，縱向看不同年份之間,、橫向看不同收入組別之間農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)水平的差異仍然較大，這意味著隨著城鄉(xiāng)居民收入的增長,，全社會因生活改善而增加的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)數(shù)量長期持續(xù)增加,。三是隨著工業(yè)的發(fā)展，全社會對農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化性消費(fèi)持續(xù)增加,。特別是隨著近年來生物能源,、生物化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)對糧食,、油料等農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化性消費(fèi)不斷增加,。如淀粉、酒精加工等號用玉米從2004年的250億斤增加到2007年的700億斤,，三年增加了1.8倍,，占玉米消費(fèi)總量的比重由11%提高到25%。國家對玉米深加工發(fā)展已有所限制,，但工業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品的非食用轉(zhuǎn)化消費(fèi)的增長是長期和不可逆轉(zhuǎn)的,。

    從供給來看，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)并將繼續(xù)受耕地,、灌溉用水,、農(nóng)資、人力資源等的約束,。一是耕地減少的趨勢不可逆轉(zhuǎn),。盡管實(shí)行**嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,，但2007年全國耕地面積仍減少到   18.26億畝，比1996年的19.5億畝,，11年減少1.24億畝,。國務(wù)院所要求的18億畝的底線能否堅(jiān)守到2020年面臨許多挑戰(zhàn)。即使守住了這一底線,，耕地面積也繼續(xù)將減少2600萬畝,。二是灌溉用水總量難以增加。近年來我國缺水問題一直存在,。目前在正常需要和不超采地下水的情況下,，正常年份全國缺水將近400億方，400余座城市供水不足,，110座城市嚴(yán)重缺水,。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)預(yù)測，到2030年我國總用水量約為7000億～8000億方,，而屆時(shí)全國實(shí)際可利用水資源僅為        8000億～9000億方,。如果不及早采取有力措施，我國將迎來嚴(yán)重的水危機(jī),。農(nóng)業(yè)是用水大戶，今后分配給農(nóng)業(yè)的水資源量不可能增加,，生態(tài)用水,、工業(yè)和城鎮(zhèn)用水將擠占農(nóng)業(yè)用水。三是農(nóng)資價(jià)格長期走高,。石油,、天然氣、煤炭,、硫磺等資源性產(chǎn)品價(jià)格將不斷提高,，化肥價(jià)格將受成本的推動而不斷走高。四是務(wù)農(nóng)勞動力緊缺問題日趨明顯,。農(nóng)業(yè)兼業(yè)化,、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化問題越來越嚴(yán)重,。一些地方農(nóng)機(jī)作業(yè)和農(nóng)業(yè)雇工費(fèi)用快速增長,。

    總之，農(nóng)產(chǎn)品需求和供給兩方面的變化,，共同決定了在未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)能否支撐工業(yè)化城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)確實(shí)面臨許多不確定性?，F(xiàn)在需要做的，是盡量降低這些不確定性,。

    3．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是應(yīng)對國際農(nóng)產(chǎn)品市場動蕩的需要

    **近兩年來,，國際農(nóng)產(chǎn)品市場動蕩不安，主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲。據(jù)統(tǒng)計(jì),，世界主要糧食價(jià)格自2005年來已上漲80%（見圖3）,。僅2007年，世界小麥價(jià)格上漲112%,，玉米價(jià)格上漲47%,，大豆價(jià)格上漲47%（見圖4）。2008年4月7日,，芝加哥商品交易所的大米期貨價(jià)格達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的20.985美元/100磅（約合0.463美元/公斤）,，這一價(jià)格已經(jīng)是一年前的2倍，自2001年以來更是漲了5倍,。糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的急劇上漲已在一些國家引發(fā)嚴(yán)重社會問題,。國際社會對此高度關(guān)注，一些國家紛紛采取限制出口,、鼓勵(lì)進(jìn)口,、增加儲備的應(yīng)對措施。國際市場糧食價(jià)格急劇上漲,，原因極為復(fù)雜,。

    第一，工業(yè)轉(zhuǎn)化性消費(fèi)急劇膨脹拉動糧價(jià)上漲,。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的報(bào)告稱,，生物燃料的生產(chǎn)近年來已“吃掉”了近1億噸的谷物，成為谷物市場的重要消費(fèi)源之一,，其中用于生產(chǎn)燃料的玉米約為9500萬噸,，占世界玉米消費(fèi)總量的12%。2006年美國生物燃料乙醇的產(chǎn)量為1700萬噸,，耗用了全國玉米產(chǎn)量的20%左右,，2002年這一比例僅為11%，因發(fā)展乙醇導(dǎo)致玉米需求量增加而使2006年美國玉米價(jià)格上升73%,。玉米價(jià)格上漲進(jìn)而導(dǎo)致2007年美國農(nóng)民增加玉米種植面積,，減少大豆面積，這又使2007年大豆價(jià)格急劇上漲,。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部預(yù)計(jì),，未來幾年內(nèi)，美國玉米產(chǎn)量的1/3將用于乙醇燃料生產(chǎn),。

    第二,，投機(jī)性需求增加推動糧價(jià)上漲。世界糧食庫存將由2000/2001年度末的5.7億噸下降到2007/2008年度末的3.7億噸,，達(dá)到30年來的**低點(diǎn),，小麥庫存僅夠全球人口不到三個(gè)月的消費(fèi),，玉米庫存僅夠兩個(gè)月的消費(fèi)。庫存持續(xù)下降,，導(dǎo)致漲價(jià)預(yù)期不斷加劇,，期貨市場上的投機(jī)性需求急劇增加，從而進(jìn)一步推動糧價(jià)上漲,。專家認(rèn)為,，糧價(jià)走高與國際金融市場走向也有關(guān)。自2007年夏天美國爆發(fā)次貸危機(jī)以來,，歐美等國家多次下調(diào)利率,，這些國家的固定收入投資回報(bào)率明顯減少。加上歐美股市屢屢下挫,，急于為手頭資金尋找出路的投資者自然轉(zhuǎn)向商品期貨,，包括農(nóng)產(chǎn)品、能源和金屬等在內(nèi)的期貨全面漲價(jià),。美元貶值也使以美元計(jì)價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲,。

    第三，生產(chǎn)和運(yùn)輸成本增加推動了糧價(jià)上漲,。石油價(jià)格上漲帶來糧食生產(chǎn)和運(yùn)輸成本上升,，同時(shí)自然災(zāi)害造成糧食產(chǎn)量下降。

    第四,，國家的不當(dāng)干預(yù)助推了糧價(jià)上漲,。稻米生產(chǎn)國采取的出口限制措施正在不斷抬高米價(jià)：在全球第三大大米出口國越南（前兩名為泰國和印度），總理阮晉勇3月底宣布,，今年越南的大米出口量將減少11%至400萬噸；越南糧食協(xié)會4月2日還稱,，已要求其成員在6月之前停止簽署大米出口合同,；中國也從今年1月1日起，對出口大米征收5%的暫定關(guān)稅,；埃及則禁止在10月前出口大米,。由于各產(chǎn)米國增加本國供應(yīng)和庫存的因素，聯(lián)合國估計(jì),，2008年全球大米出口量將比上年減少3.5%,。全球米價(jià)上漲已引來不少投機(jī)者。一些分析師稱,，泰國和越南的大米經(jīng)銷商正在囤積谷物,。

    第五，部分經(jīng)濟(jì)體需求強(qiáng)勁拉動了糧價(jià)上漲,。有專家稱,，中國,、印度等新興經(jīng)濟(jì)體居民對肉類食品需求的增長，引發(fā)了谷物飼料供求緊張,，從而推升了糧價(jià),。這些國家居民增加攝入肉類或乳制品消耗掉了更多飼料糧，如生產(chǎn)每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物,、生產(chǎn)每千克豬肉需消耗5至7千克谷物,。

    國際農(nóng)產(chǎn)品市場動蕩不安勢必要影響到我國農(nóng)業(yè)政策的走向。究竟應(yīng)該如何應(yīng)對這一局面,？第一,，要分清短期因素和長期趨勢。生物燃料發(fā)展導(dǎo)致需求增加,、石油價(jià)格高導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加,，這些的確是長期趨勢。但僅僅憑這些情況,，還不能得出國際農(nóng)產(chǎn)品已進(jìn)入高價(jià)階段或長期走高的結(jié)論,。**重要的是要堅(jiān)信市場的力量。2008年2月份,，國際市場小麥期貨價(jià)格漲至創(chuàng)紀(jì)錄的13.495美元/蒲式耳（約合0.382美元/升）,，但在隨后的5周內(nèi)跌去34%，這部分是因?yàn)轭A(yù)計(jì)全球種植量將大幅上升,。聯(lián)合國糧農(nóng)組織4月份發(fā)表公告指出,，在天氣正常情況下，2008年世界大米產(chǎn)量預(yù)計(jì)將增加近1200萬噸,，比上年增產(chǎn)1.8%,。大米也許將重蹈小麥價(jià)格漲跌的覆轍。第二,，提高市場運(yùn)作效率,。一些國家限制糧食出口是一種不負(fù)責(zé)任的行為。對國內(nèi)糧價(jià)進(jìn)行人為打壓扭曲了市場信號,，不利于生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展,。應(yīng)吸取這些國家的教訓(xùn)。

    二,、老問題與新思路

    為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,、保障農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)，以前曾經(jīng)使用過下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃,、實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷的做法,，也使用過賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格的做法,，還使用過取消農(nóng)業(yè)稅,、實(shí)行多種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的做法,。這些做法起到了一定作用，有些還在繼續(xù)實(shí)行,，如對具體的生產(chǎn)經(jīng)營行為有直接影響的良種補(bǔ)貼,、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和糧食**低收購價(jià)，又如與具體的生產(chǎn)經(jīng)營行為并不掛鉤,、按土地面積均分,、具有普惠式特征的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)。其中,，農(nóng)資綜合直補(bǔ),、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的力度還在繼續(xù)加大,，糧食**低收購價(jià)還在繼續(xù)提高,。在鞏固和加強(qiáng)這些措施的同時(shí)，2007年下半年以來,，決策層扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的政策思路出現(xiàn)新的變化,，更加注重提高政策措施的針對性和有效性，其突出特征可以概括為“三個(gè)瞄準(zhǔn)”,，即瞄準(zhǔn)具體品種,、瞄準(zhǔn)重點(diǎn)地區(qū)、瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié),。

    1．瞄準(zhǔn)具體品種

    2007年下半年以來國家針對生豬,、油料、奶牛相繼出臺了一攬子解決辦法,。瞄準(zhǔn)這些品種,，主要是因?yàn)榧雌诠┙o不足（如生豬、油料）或面臨滑坡危險(xiǎn)（如奶牛）,。瞄準(zhǔn)油料有兩個(gè)背景,。

    一是油料及植物油價(jià)格急劇上漲。扶持油料生產(chǎn)的一攬子政策是2007年9月出臺的,，此前一段時(shí)期國內(nèi)油料及植物油價(jià)格受預(yù)期國內(nèi)產(chǎn)量下降和國際市場價(jià)格上漲的共同影響而急劇飆升。特別是當(dāng)時(shí)由于CBOT大豆價(jià)格和海運(yùn)費(fèi)的持續(xù)上漲使得我國大豆進(jìn)口成本持續(xù)上升,。CBOT大豆10月期價(jià)較上年同期上漲63%,，而海運(yùn)費(fèi)較上年上升將近94%，CBOT大豆期價(jià)和海運(yùn)費(fèi)的持續(xù)上漲不僅抵消了人民幣升值給大豆進(jìn)口帶來的優(yōu)惠,，并且使得大豆進(jìn)口成本遠(yuǎn)高于上年同期水平,。2007年9月國產(chǎn)大豆的收購價(jià)格較上年同期上漲51%～53%，而進(jìn)口大豆的港口分銷價(jià)格也較上年同期上漲49%～52%,。大豆進(jìn)口成本的不斷上升遏制著國內(nèi)壓榨企業(yè)加工大豆的利潤,，從而使得大豆進(jìn)口增長較為緩慢,。2007年8月大豆進(jìn)口數(shù)量為293萬噸，環(huán)比下降3.4%,，同比下降2.9%,，而1～8月我國累計(jì)進(jìn)口大豆同比增幅也僅有1.8%，遠(yuǎn)低于市場原先預(yù)期水平,。油料價(jià)格上漲**終要傳導(dǎo)到植物油價(jià)格上來,。分品種看：

    油菜籽：8月底安徽菜籽進(jìn)廠價(jià)分別為3875元/噸，環(huán)比漲5.3%,，同比高45.3%,。

    菜  油：8月底浙江、安徽菜油出廠價(jià)格9150元/噸,，環(huán)比漲5.2%,，同比高63.4%。

    花  生：8月底山東中等油用花生仁進(jìn)廠價(jià)7300元/噸,，環(huán)比漲4.3%,，同比高31.5%。

    花生油：8月底山東國標(biāo)四級花生油出廠價(jià)格14200元/噸,，環(huán)比漲1.4%,，同比高57.8%。

    豆  油：8月底山東地區(qū)四級豆油集中出廠報(bào)價(jià)8500元/噸,，環(huán)比漲3.0%,，同比高53.6%。

    棕櫚油：8月底天津港24度棕櫚油7950～8050元/噸,，環(huán)比漲0.9%,，同比高62.3%。

    二是油料及植物油的自給率大幅度下降,。大豆進(jìn)口量2006年為2827萬噸,，2007年為3082萬噸，進(jìn)口量占國內(nèi)消費(fèi)量的2/3,。食用油進(jìn)口量2006年為671萬噸,，2007年進(jìn)口量豆油為282.3萬噸、棕櫚油509.5萬噸,、菜籽油37.5萬噸,、葵花油及紅花油6.9萬噸、亞麻籽油1.3萬噸,、橄欖油0.7萬噸,、花生油1.1萬噸，共計(jì)植物油進(jìn)口總量約為839萬噸，加上進(jìn)口大豆折油,，共占全國消費(fèi)量的近2/3,，全國人均消費(fèi)進(jìn)口植物油20多斤。油料及植物油已成為我國農(nóng)產(chǎn)品中國際化程度**高的大宗品種,。

    在決策層看來,，食用植物油是城鄉(xiāng)居民重要的生活必需品，抓好油料生產(chǎn),，對于穩(wěn)定食用植物油市場,、滿足消費(fèi)需求、增加農(nóng)民收入,、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義,。但近年來，油料生產(chǎn)效益偏低,，農(nóng)民種植積極性下降,，全國油料種植面積持續(xù)下滑，產(chǎn)量徘徊不前,，國內(nèi)食用植物油產(chǎn)需缺口不斷擴(kuò)大,。決策層進(jìn)而認(rèn)為，當(dāng)前加快恢復(fù)發(fā)展油料生產(chǎn),、保障市場供給的任務(wù)十分緊迫,，各地區(qū)各有關(guān)部門務(wù)必要高度重視，充分認(rèn)識抓好油料生產(chǎn)的重要性,，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感,，采取綜合有效的政策措施，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,，促進(jìn)油料生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展,。

    2．瞄準(zhǔn)重點(diǎn)地區(qū)

    長期以來，中國多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的地域分布比較廣泛,，區(qū)域集中度不高,，核心產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶不明顯。在上世紀(jì)90年代中期開始推行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中,，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢逐步得到重視,，區(qū)域布局調(diào)整被視作戰(zhàn)略性調(diào)整的重要舉措之一。進(jìn)入新世紀(jì)以來,，農(nóng)業(yè)部門制定和實(shí)施了優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃,，優(yōu)先選擇出口潛力大的農(nóng)產(chǎn)品和重要的大宗農(nóng)產(chǎn)品，在資源條件好,、生產(chǎn)規(guī)模大、區(qū)位優(yōu)勢明顯的主產(chǎn)區(qū)構(gòu)建具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)帶,。在近年來出臺的農(nóng)業(yè)扶持政策中,，也注意向主產(chǎn)區(qū)傾斜,。如2004年以來的糧食**低收購價(jià)制度與2003年以前的糧食保護(hù)價(jià)收購制度，**大的區(qū)別在于實(shí)施的地域范圍不同,，由以前的全國范圍實(shí)施調(diào)整為只在重點(diǎn)省實(shí)施,。其他如良種補(bǔ)貼、糧食大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助,，也都有明確的地域指向,。

    這次就具體品種出臺的扶持政策，在地域指向上更加明確,。以油料為例,，明確要求調(diào)整區(qū)域布局，著力培育東北及內(nèi)蒙古高油大豆,、長江流域“雙低”（低芥酸,、低硫苷）油菜、黃淮海榨油花生以及特色油料等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶,；要求長江流域擴(kuò)大冬閑田油菜種植面積,，東北及內(nèi)蒙古地區(qū)通過合理輪作等適當(dāng)恢復(fù)大豆面積。為達(dá)此目的,，在良種補(bǔ)貼資金,、大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金和基地建設(shè)投資等的分配上向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶傾斜。

    3．瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

    在我國幾十年來的農(nóng)業(yè)政策史中,，就某一個(gè)具體品種出臺扶持政策的案例并不少見,，但多是采用單項(xiàng)或少數(shù)幾項(xiàng)措施。這次就扶持一個(gè)具體品種的生產(chǎn)發(fā)展采用綜合措施,，打組合拳,，出臺一攬子解決方案，確實(shí)開歷史之先河,。在一攬子解決方案中,，扶持生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都有涉及：

    第一，瞄準(zhǔn)提高單產(chǎn)和品質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。單產(chǎn)低,、品質(zhì)差是制約我國油料作物生產(chǎn)的重要因素。提高單產(chǎn),、改善品質(zhì),，關(guān)鍵在于加強(qiáng)新品種選育，大力推廣高產(chǎn)高油新品種,。為此采取了幾項(xiàng)措施：一是加大良種補(bǔ)貼力度,。擴(kuò)大大豆良種補(bǔ)貼規(guī)模，繼續(xù)對東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)種植高油大豆實(shí)行良種補(bǔ)貼，補(bǔ)貼規(guī)模由2007年的1000萬畝擴(kuò)大到2008年4000萬畝,，補(bǔ)貼資金由1億元增加到4億元,。設(shè)立油菜良種補(bǔ)貼項(xiàng)目，從2007年起在長江流域“雙低”油菜優(yōu)勢區(qū)（包括四川,、貴州,、重慶、云南,、湖北,、湖南、江西,、安徽,、河南、江蘇,、浙江）實(shí)施油菜良種補(bǔ)貼,，中央財(cái)政對農(nóng)民種植油菜給予每畝10元補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金10億元,。二是提升科研創(chuàng)新能力,。增加油料作物“種子工程”等項(xiàng)目資金投入，積極推進(jìn)國家油料作物改良中心建設(shè),。加快大豆國家工程研究中心建設(shè),，擇優(yōu)支持油料品種培育與產(chǎn)業(yè)化，推動優(yōu)質(zhì)油料新品種繁育及其產(chǎn)業(yè)化示范工程建設(shè),。加快高產(chǎn),、優(yōu)質(zhì)、高效,、多抗的新品種培育,，加強(qiáng)相關(guān)配套技術(shù)集成創(chuàng)新，加快建設(shè)油料作物育種技術(shù)平臺和新品種產(chǎn)業(yè)化基地,。三是加快新品種新技術(shù)推廣,。加大農(nóng)業(yè)科技入戶項(xiàng)目對油料主產(chǎn)區(qū)的支持力度，積極推廣油料重大技術(shù)和優(yōu)良新品種,。重點(diǎn)推廣高油大豆,、“雙低”油菜、高產(chǎn)花生新品種,，加快普及大豆密植,、油菜輕簡栽培、花生地膜覆蓋等技術(shù),，分品種建立高產(chǎn)示范展示區(qū),，實(shí)現(xiàn)良種良法相配套,。

    第二，瞄準(zhǔn)調(diào)動農(nóng)民積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。農(nóng)民是生產(chǎn)經(jīng)營主體,，調(diào)動農(nóng)民積極性至關(guān)重要。一是支持發(fā)展油料生產(chǎn)機(jī)械化,，減輕農(nóng)民勞動強(qiáng)度。支持油料播種,、收獲機(jī)械研究和開發(fā),，進(jìn)一步增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼項(xiàng)目資金規(guī)模，抓緊啟動重點(diǎn)油菜產(chǎn)區(qū)全程機(jī)械化工作試點(diǎn),，切實(shí)解決油料生產(chǎn)勞動強(qiáng)度大,、費(fèi)工費(fèi)時(shí)問題。二是開展油料作物保險(xiǎn)試點(diǎn),，降低農(nóng)民油料生產(chǎn)自然風(fēng)險(xiǎn),。國家逐步將油料作物納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍并給予保費(fèi)補(bǔ)貼。各地也要積極支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展油料作物保險(xiǎn)業(yè)務(wù),，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶投保,。三是促進(jìn)油料產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低農(nóng)民的市場風(fēng)險(xiǎn),。引導(dǎo)生產(chǎn)規(guī)模較大,、效益較好的油脂加工企業(yè)，在主產(chǎn)區(qū)建立原料生產(chǎn)基地,，與農(nóng)戶簽訂產(chǎn)銷訂單,。

    第三，瞄準(zhǔn)調(diào)動地方積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。一是建立對油料生產(chǎn)大縣的獎(jiǎng)勵(lì)政策,。從2008年開始，中央財(cái)政將綜合考慮糧油生產(chǎn)情況,，統(tǒng)籌研究對油料生產(chǎn)大縣與產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)政策,。二是加大對油料生產(chǎn)基地建設(shè)的支持?！笆晃濉逼陂g國家將增加油料生產(chǎn)基地建設(shè)投資規(guī)模,，在東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)大豆產(chǎn)區(qū)、長江流域油菜產(chǎn)區(qū)建設(shè)一批生產(chǎn)基地,，重點(diǎn)改善良種繁育和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件,。

    第四，瞄準(zhǔn)穩(wěn)定大豆和食用植物油市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。一是健全儲備制度,。完善中央和地方兩級儲備體系,，適當(dāng)擴(kuò)大中央儲備規(guī)模。鼓勵(lì)大型國有糧油加工企業(yè)適當(dāng)增加商業(yè)周轉(zhuǎn)儲備,，由國家通過招標(biāo)方式確定具體承儲企業(yè)和承儲數(shù)量,，政府給予一定的貸款貼息支持。二是建立產(chǎn)銷預(yù)警體系,。加強(qiáng)信息分析和預(yù)警,，建立準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng),，及時(shí)發(fā)布生產(chǎn),、進(jìn)口、流通等信息,，引導(dǎo)生產(chǎn)發(fā)展,，維護(hù)市場秩序。三是培育期貨市場,。在已有大豆,、豆油、菜籽油品種的基礎(chǔ)上,，增加棕櫚油期貨交易品種,，支持國內(nèi)企業(yè)參與期貨市場交易。四是科學(xué)引導(dǎo)社會消費(fèi),。提倡健康生活方式,，引導(dǎo)合理食油用油。堅(jiān)持食用優(yōu)先,，嚴(yán)格控制油菜轉(zhuǎn)化生物柴油項(xiàng)目,。從緊控制油料和食用植物油出口。

    三,、對完善農(nóng)業(yè)扶持政策的幾點(diǎn)思考

    這幾年我國農(nóng)業(yè)政策確實(shí)發(fā)生了歷史性變化,，“少取”已經(jīng)終結(jié)，“多予”力度逐步加大,。但新政策的出臺帶有很大偶發(fā)性,。2004年初集中出臺的幾項(xiàng)普惠式政策、2005年和2006年先后追加出臺的產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策,、2007年下半年就單個(gè)品種集中出臺的一攬子政策,，都是在當(dāng)時(shí)特殊背景下做出的救急性對策。盡管這些政策“立足當(dāng)前,、著眼長遠(yuǎn)”,，有可能長期執(zhí)行下去，但畢竟缺乏整體設(shè)計(jì),，我國農(nóng)業(yè)政策體系的大致輪廓和基本框架并不清晰,。農(nóng)業(yè)政策有較強(qiáng)的路徑依賴,，某項(xiàng)政策一旦實(shí)行就很難再糾正過來。因此,，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)政策的長遠(yuǎn)考慮和整體設(shè)計(jì)是必要的,。設(shè)計(jì)我國農(nóng)業(yè)政策的總體框架應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：第一，與我國發(fā)展階段和基本國情相適應(yīng),，兼顧工業(yè)化城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要,；第二，與WTO規(guī)則相適應(yīng),，遵循黃箱政策總量限制的有關(guān)規(guī)定,；第三，與市場規(guī)律相適應(yīng),，有所為有所不為，一般產(chǎn)品主要靠市場調(diào)節(jié),；第四,，以提高農(nóng)業(yè)競爭力和產(chǎn)能為著眼點(diǎn)，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)產(chǎn)品,、重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)農(nóng)戶,；第五，突出政策組合,，在信貸,、保險(xiǎn)等薄弱環(huán)節(jié)多下功夫；第六,，完善政策傳導(dǎo)機(jī)制,，利用合作組織、龍頭企業(yè)等執(zhí)行良種補(bǔ)貼,、保費(fèi)補(bǔ)貼等政策,，以提高政策執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)政治正確與經(jīng)濟(jì)有效的有機(jī)統(tǒng)一,。 

 

  

農(nóng)業(yè)部農(nóng)機(jī)試驗(yàn)鑒定總站

發(fā)表于 @ 2008年06月18日 07:57:00 |點(diǎn)擊數(shù)（）

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