農(nóng)業(yè)部 中央農(nóng)辦 國土資源部 國家工商總局關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見

農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕3號(hào)

　　按照中共中央,、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(中發(fā)〔2015〕1號(hào))和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號(hào))要求,，現(xiàn)就加強(qiáng)對(duì)工商資本(指工商業(yè)者投入的資本)租賃農(nóng)地(指農(nóng)戶承包耕地)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范提出以下意見,。

　　一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性

　　近年來,，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地呈加快發(fā)展態(tài)勢(shì)。一方面,，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè),，可以帶來資金、技術(shù)和先進(jìn)經(jīng)營模式,，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),；但另一方面，工商資本長時(shí)間,、大面積租賃農(nóng)地,，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向,，存在不少風(fēng)險(xiǎn)隱患,。中央對(duì)此高度重視，明確要求在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中不能搞大躍進(jìn),，不能搞強(qiáng)迫命令,，不能搞行政瞎指揮；強(qiáng)調(diào)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地要有嚴(yán)格的門檻,，租賃的耕地只能搞農(nóng)業(yè),，不能改變用途；要求堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變,、耕地紅線不突破,、農(nóng)民利益不受損三條底線，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者,。

　　各地要原原本本貫徹落實(shí)黨中央確定的方針政策,，準(zhǔn)確把握對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)鼓勵(lì)什么、限制什么,、禁止什么的政策界限,。在土地流轉(zhuǎn)中，既要加大政策扶持力度,，鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制,，又要因地制宜,，循序漸進(jìn)。堅(jiān)持以保障國家糧食安全,、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo),；堅(jiān)持依法自愿有償，尊重農(nóng)民主體地位,，發(fā)揮市場(chǎng)配置功能,，強(qiáng)化政府扶持引導(dǎo)；堅(jiān)持經(jīng)營規(guī)模適度和農(nóng)地農(nóng)用,，避免片面追求超大規(guī)模經(jīng)營,。要加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)工商資本租賃農(nóng)地實(shí)行分級(jí)備案,，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻,，探索建立程序規(guī)范、便民高效的工商資本租賃農(nóng)地資格審查,、項(xiàng)目審核制度,，健全多方參與、管理規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)保障金制度,。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)一些工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設(shè),、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題,，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途,、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,。

　　二、引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)

　　對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè),，主要是鼓勵(lì)其根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦,、產(chǎn)業(yè)特征，重點(diǎn)發(fā)展資本,、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè),，從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，把產(chǎn)業(yè)鏈,、價(jià)值鏈,、供應(yīng)鏈等現(xiàn)代經(jīng)營理念和產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),，優(yōu)化要素資源配置,，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鼓勵(lì)工商資本發(fā)展良種種苗繁育,、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè),、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營,，投資開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),。引導(dǎo)工商資本增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)開展農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù),，在生產(chǎn)發(fā)展中切實(shí)保護(hù)耕地等農(nóng)業(yè)資源,，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。

　　工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè),，應(yīng)通過利益聯(lián)結(jié),、優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)等多種途徑帶動(dòng)農(nóng)民共同致富，不排斥農(nóng)民,，不代替農(nóng)民,。鼓勵(lì)“公司+農(nóng)戶”共同發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)通過簽訂訂單合同,、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民合作社,、提供土地托管服務(wù)等方式，帶動(dòng)種養(yǎng)大戶,、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,，實(shí)現(xiàn)合理分工、互利共贏,，讓農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)增值收益,。

　　三、加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理

　　對(duì)工商資本以企業(yè),、組織或個(gè)人等形式租賃農(nóng)地的行為要加強(qiáng)規(guī)范管理,。各地要按照中央關(guān)于對(duì)工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確上限控制的要求,，制定相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn),。對(duì)租賃期限，應(yīng)視項(xiàng)目實(shí)施情況合理確定,，可以采取分期租賃的辦法,，但一律不得超過二輪承包剩余時(shí)間；對(duì)租賃面積,，由各地綜合考慮人均耕地狀況,、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度,、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平等因素確定,。既可以確定本行政區(qū)域內(nèi)工商資本租賃農(nóng)地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個(gè)企業(yè)(組織或個(gè)人)租賃農(nóng)地面積上限,。首次租賃面積一律不得超過本級(jí)規(guī)定的規(guī)模上限,；確有良好經(jīng)營業(yè)績的,，經(jīng)批準(zhǔn)可進(jìn)一步擴(kuò)大租賃規(guī)模。

　　要按照工商資本租地面積的多少,，以鄉(xiāng)鎮(zhèn),、縣(市)為主建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分級(jí)備案制度。備案事項(xiàng)應(yīng)包括農(nóng)地租賃合同,、農(nóng)地使用情況等內(nèi)容,。對(duì)租賃農(nóng)地超過當(dāng)?shù)厣舷蘅刂茦?biāo)準(zhǔn)或者涉及整村整組流轉(zhuǎn)的，要作為備案重點(diǎn),，提出明確要求,。對(duì)租地超過縣級(jí)備案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)在市(地)一級(jí)備案,，超大規(guī)模的應(yīng)在省一級(jí)備案,。要通過備案審查準(zhǔn)確掌握工商資本租地情況，以利更好實(shí)施監(jiān)督,。

　　鼓勵(lì)各地依法探索建立工商資本租賃農(nóng)地資格審查,、項(xiàng)目審核制度?？赏ㄟ^建立職能部門,、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表,、農(nóng)業(yè)專家等多方參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機(jī)制,，采取書面報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)查看等方式，對(duì)租賃農(nóng)地企業(yè)(組織或個(gè)人)的主體資質(zhì),、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營項(xiàng)目,、土地用途,、風(fēng)險(xiǎn)防范，以及是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行審查審核,，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提出審查審核意見,。符合審查審核條件的，可以享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施,；不符合相應(yīng)條件的,，不得享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；與國家法律政策相抵觸的,，要進(jìn)行限制或禁止,。為穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，對(duì)企業(yè)(組織或個(gè)人)租賃農(nóng)地發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)的可適當(dāng)放寬條件,；對(duì)在糧食主產(chǎn)區(qū),、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū),、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實(shí)施區(qū)租賃農(nóng)地的,，要采取有效措施防止“非糧化”。

　　四,、健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

　　堅(jiān)持以保障承包農(nóng)戶合法權(quán)益為核心,，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)通過公開市場(chǎng)規(guī)范進(jìn)行,。鼓勵(lì)各地加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),，建立健全市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，明確交易原則,、交易內(nèi)容,、交易方式、交易程序,、監(jiān)督管理及相關(guān)責(zé)任等事項(xiàng),。嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地,，凡是整村整組流轉(zhuǎn)的,，必須經(jīng)全體農(nóng)戶書面委托，不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義,，將農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營,，防止強(qiáng)迫命令，搞一刀切,，防止少數(shù)基層干部私相授受,，謀取私利。對(duì)工商資本租賃農(nóng)地,，要指導(dǎo)其與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,。流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險(xiǎn)保障,、土地復(fù)墾,、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)，以及違約責(zé)任等事項(xiàng),。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的履約監(jiān)督,，建立健全糾紛調(diào)解仲裁體系，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方依法依規(guī)解決流轉(zhuǎn)矛盾,。

　　工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)先付租金,、后用地。各地可按照流入方繳納為主,、政府適當(dāng)補(bǔ)助的原則,，建立健全租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度,，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。租地企業(yè)(組織或個(gè)人)可以按一定時(shí)限或按一定比例繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金,。租賃合同期滿租賃者無違約行為的,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以退還。抓緊研究制定租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金使用管理辦法,，有條件的地方可以探索與開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),、擔(dān)保相結(jié)合，提高風(fēng)險(xiǎn)保障能力,。

　　五,、強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管

　　堅(jiān)持**嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田,，切實(shí)保障農(nóng)地農(nóng)用,。租地企業(yè)(組織或個(gè)人)要嚴(yán)格按照合同約定在租賃農(nóng)地上直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，未經(jīng)承包農(nóng)戶同意,，不得轉(zhuǎn)租,。要指導(dǎo)租地企業(yè)(組織或個(gè)人)合理使用化肥、農(nóng)藥等投入品,，防止出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營,，確保耕地質(zhì)量等級(jí)不下降。

　　各地要強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制,，采取堅(jiān)決措施嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”,。對(duì)租賃農(nóng)地經(jīng)營、項(xiàng)目實(shí)施,、風(fēng)險(xiǎn)防范等情況要定期開展監(jiān)督檢查,，探索利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),，及時(shí)糾正查處違法違規(guī)行為,。對(duì)撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼,、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼,。對(duì)在糧食主產(chǎn)區(qū),、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū),、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實(shí)施區(qū)違反產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的,，停止享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。對(duì)失信租賃農(nóng)地企業(yè)要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示,，并啟動(dòng)聯(lián)合懲戒機(jī)制,。特別對(duì)擅自改變農(nóng)業(yè)用途,、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn),，責(zé)令限期整改,，并依法追究相關(guān)責(zé)任。鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶對(duì)租賃農(nóng)地利用情況進(jìn)行監(jiān)督,。對(duì)違反合同約定的,，流出農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法解除農(nóng)地租賃合同，并要求賠償,。

　　六,、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

　　引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理,，事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益,、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和國家糧食安全，各地要高度重視,，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo),，各有關(guān)部門要各司其職，協(xié)作配合,，制定和落實(shí)相關(guān)政策措施,。農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)日常管理和服務(wù)工作，發(fā)現(xiàn)違反法律政策規(guī)定的,，應(yīng)及時(shí)通報(bào)有關(guān)部門并聯(lián)合查處,；國土部門要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)租賃農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”情況的監(jiān)管，及時(shí)查處違法違規(guī)行為,；工商行政管理部門負(fù)責(zé)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公開租賃農(nóng)地企業(yè)的基本信息,；有關(guān)部門要按照政策要求配合實(shí)施相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施。要建立部門責(zé)任追究制,，確保事有人干,、責(zé)有人擔(dān)。

　　文件下發(fā)后,，各地要結(jié)合實(shí)際抓緊制定實(shí)施辦法,，及時(shí)組織力量對(duì)工商資本租賃農(nóng)地進(jìn)行全面核查，依法進(jìn)行規(guī)范,。對(duì)已超出當(dāng)?shù)厣舷迾?biāo)準(zhǔn)的,，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，可按照合同約定繼續(xù)履行,，合同到期后按照新的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整,；對(duì)違法改變農(nóng)地用途搞非農(nóng)建設(shè)的，要組織力量立即查處；對(duì)違約拖欠農(nóng)戶租金的,，要督促企業(yè)(組織或個(gè)人)盡快清償,。各地要及時(shí)總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，加大輿論宣傳監(jiān)督力度,，更好規(guī)范工商資本租賃農(nóng)地行為,，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)。

　　農(nóng)業(yè)部中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

　　國土資源部

　　國家工商行政管理總局

　　2015年4月14日