“政府引導,、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進”是中國農業(yè)保險發(fā)展的基本原則,?？茖W選擇中國農業(yè)保險發(fā)展改革路徑，要結合我國國情,，逐步完善和優(yōu)化,，以實現(xiàn)農業(yè)保險的健康可持續(xù)發(fā)展。

　　中國金融四十人論壇成員   陳文輝

　　中國農業(yè)保險發(fā)展改革方向

　　今年國務院頒布的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》明確提出大力發(fā)展“三農”保險,，創(chuàng)新支農惠農方式,，為我國農業(yè)保險的發(fā)展明確了新方向，提供了新機遇,，注入了新動力,。

　　未來一個時期，我國農業(yè)保險要著力從以下四個方面完善機制體制：一是提高農業(yè)保險服務能力,，進一步擴大農業(yè)保險的覆蓋面,，提高保障水平，拓寬服務領域,。二是加大政策扶持力度,，加強財稅政策扶持，加大涉農金融支持力度,，完善農業(yè)保險政策支持體系,。三是完善風險防范機制，強化保險機構風險管控,，健全農業(yè)保險再保險體系,，建立健全多方參與、風險共擔,、多層分散的大災風險分散機制,。四是加強監(jiān)督管理，強化市場監(jiān)管,，維護參保農戶合法權益,，著力構建規(guī)范有序、服務優(yōu)良,、適度競爭的市場體系。

　　基礎路徑：完善管理體制

　　完善管理體制是農業(yè)保險發(fā)展改革的基礎和保障,。完善管理體制既要實現(xiàn)“橫向多部門的協(xié)同推進”也要實現(xiàn)“縱向多層級的政府引導”,，同時還要建立保障農戶充分參與的農險決策和監(jiān)督機制。

　　首先,，要充分認識和理解政府與市場的關系,。

　　要以法治思維明確政府權力邊界,。“法無明文規(guī)定無權力”，要通過立法來限制政府在農業(yè)保險中的權力邊界,。在農業(yè)保險中,，政府主要承擔社會管理、協(xié)調組織,、政策引導和市場監(jiān)管職能,，發(fā)揮“引導”而非“主導”作用。要進一步完善農業(yè)保險立法,，加快《農業(yè)保險條例》配套制度建設,，依法規(guī)范地方政府行為，做出明確監(jiān)管規(guī)定并明確責任機構,，消除“監(jiān)管真空”,。

　　要確保企業(yè)經營自主權。保險企業(yè)應發(fā)揮風險管理,、防災防損等專業(yè)優(yōu)勢,，做到以下幾點：第一，加強管理,，完善企業(yè)經營管理體制,。確保國家強農惠農富農政策落實到位，做到讓農民安心,，讓政府放心,。第二，強化創(chuàng)新意識,，加強產品創(chuàng)新和服務創(chuàng)新力度,，為農民提供更多更好的保險服務，吸引更多的農民參保,。第三,，完善內部考核機制，加大對農險的投入,，特別是基層服務網絡建設,，解決農村金融保險服務“**后一公里”難題。第四,，提高法律意識和合規(guī)意識,，規(guī)范經營管理。保險企業(yè)應該具有“底線”意識,，牢固樹立守法合規(guī)觀念,，確保規(guī)范經營。

　　當前我國農業(yè)保險基層服務體系有兩種模式,，一是自建模式,，即保險公司通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立營銷服務部的方式延伸服務網絡,。二是協(xié)辦模式，即保險公司與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合設立農業(yè)保險服務站,，聘請基層農林干部或鄉(xiāng)村干部擔任協(xié)保員,，協(xié)助開展承保、理賠服務,。短期來看,，第二種模式成本較低，發(fā)展迅速,，但鏈條長,、環(huán)節(jié)多、管控難度大,，且權責不清,。從長期來看，應鼓勵,、引導保險機構加大投入,，拓展基層服務網絡，提高服務能力,。

　　其次,，要理順政府部門之間的關系以及各級政府之間的關系。

　　各部門職責應當明確,，避免出現(xiàn)職能交叉重復,。《農業(yè)保險條例》對于各部門的職能規(guī)定彈性較大,。應在《農業(yè)保險條例》規(guī)定的基礎上進一步細化,，明確各部門管理和監(jiān)管職責，建立完善協(xié)調合作機制,，在此基礎上,，按《農業(yè)保險條例》第四條第二款規(guī)定，建立信息共享機制,，共同推進農業(yè)保險工作,。

　　加強監(jiān)管的關鍵首先是理順監(jiān)管體制，思路有兩條：一是改變目前多部門分散監(jiān)管模式,，建立統(tǒng)一的農業(yè)保險監(jiān)管體制,，只有一家或兩家負責農業(yè)保險監(jiān)管，對于保險業(yè)務難以涵蓋的內容,，授權監(jiān)管部門延伸監(jiān)管,。二是繼續(xù)維持目前這種多部門分散監(jiān)管格局，建立一個協(xié)調機構，共同研究制定監(jiān)管政策,。同時，針對監(jiān)管力量嚴重不足的問題,，要大幅增加農險監(jiān)管人員的編制配備,，對農險監(jiān)管予以人力保障。

　　理順全國性農業(yè)保險政策設計必須堅持統(tǒng)一制度框架與分散決策相結合的原則,。由中央政府(或保險監(jiān)管部門)制定一個指引或提出原則要求,，列明農業(yè)保險制度中必不可少的制度要素，例如,，設立省級農險管理和協(xié)調機構,，確定本省農業(yè)保險經營模式，制定本地農業(yè)保險支持政策,，建立本地的農業(yè)保險大災風險分散機制,，對基層(特別是縣和縣以下政府和涉農部門)農業(yè)保險協(xié)辦業(yè)務有關事項進行規(guī)定等，明確政策框架,，避免因制度要素的缺失導致地方農業(yè)保險的運作出現(xiàn)較大偏差,。

　　再次，必須將農民參與決策和監(jiān)督作為重要的發(fā)展方向,。

　　如果農業(yè)保險制度的三個主體——政府,、公司、農民之間出現(xiàn)利益失衡,，就會導致制度運作偏離預定目標,。因此，要積極培育農民的參與意識,，建立農業(yè)保險的公共需求表達,、公共決策、績效評估等民主參與機制,，充分反映和尊重農民的需求偏好,，并進而影響政府的決策和管理過程，實現(xiàn)權力制衡,。

　　必然路徑：優(yōu)化運行機制

　　優(yōu)化農業(yè)保險運行機制,，農業(yè)保險的“政府市場合作”需要政府更多發(fā)揮的引導作用，保險機構更多的發(fā)揮市場作用,。具體可從以下五個方面著手：

　　鼓勵產品創(chuàng)新,，降低交易成本。要積極探索指數(shù)保險等新型農業(yè)保險產品在中國經營的可行性,。和傳統(tǒng)的農業(yè)保險產品相比,，指數(shù)保險可以有效避免道德風險和逆選擇問題，并可降低交易成本，但要研究解決以下問題：如何化解基差風險,？如何技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新為保險公司,、政府以及農民所接受？是否具有較為完備的價格,、氣象等資料,？氣象站等基礎設施是否齊備？等等,。

　　支持服務渠道創(chuàng)新,，降低對行政推動的依賴。保險公司與數(shù)億農戶打交道時,，**大的問題是交易費用過高和道德風險難以防范,。要順應農業(yè)適度規(guī)模經營的發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮專業(yè)合作社,、龍頭企業(yè)等組織優(yōu)勢,，降低經營費用，防范道德風險,，服務新型農村經營組織發(fā)展,。

　　探索農業(yè)保險組織形式創(chuàng)新。我國保險市場主體構成比較單調,，合作制保險發(fā)展緩慢,。從市場組織多元化的發(fā)展趨向考慮，在有條件的地方,，可適當發(fā)展合作保險組織(例如,，相互保險公司和保險合作社)。

　　建立適度競爭的市場機制,。鑒于目前的農業(yè)保險市場并不是一個完全的市場,，適當限制經營主體的數(shù)量有助于有序競爭，這與發(fā)揮市場在配置資源方面的決定性作用并不矛盾,。我們應鼓勵服務水平競爭而不是價格或費用競爭,。因此，在一個省,、直轄市和自治區(qū)內,，可以允許有多家符合條件的綜合或者專業(yè)性保險機構經營農業(yè)保險業(yè)務，可以在省級劃分經營區(qū)域,，而且有必要做出在一個縣甚至一個地(市)范圍內,，只選擇一家保險公司做同類農業(yè)保險業(yè)務的規(guī)定，還要規(guī)定在一地經營要有持續(xù)性(例如至少3年),。以鼓勵保險機構持續(xù)投入的信心,。

　　(作者系中國保監(jiān)會副主席,，本文為中國金融四十人論壇內部課題“中國農業(yè)保險發(fā)展改革理論與實踐研究”的部分成果)