“十四五”是將綠色,、高質量發(fā)展從理念轉向實質性行動的第一個五年規(guī)劃，同時,，在世界農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)上升,、國際貿易環(huán)境不確定性增大的背景下，中國將越來越需要提高自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的持續(xù)性,，這對于實現(xiàn)全球范圍的可持續(xù)發(fā)展目標意義重大,。

　　目前來看，我國“十三五”農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的各項主要目標有望實現(xiàn),。農(nóng)業(yè)總用水量呈現(xiàn)下降趨勢,，水資源利用效率總體提高。2018年農(nóng)業(yè)用水量為3693億立方米,，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.554,，已經(jīng)實現(xiàn)目標?；?、農(nóng)藥利用率提高，投入品量實現(xiàn)雙下降,。2019年我國水稻,、玉米、小麥三大糧食作物化肥和農(nóng)藥利用率分別為39.2%和39.8%,，已經(jīng)非常接近40%的目標,?；屎娃r(nóng)藥投入量已經(jīng)分別實現(xiàn)連續(xù)三年和四年下降,，提前實現(xiàn)零增長。廢棄物資源化利用率不斷提高,，2018年,，農(nóng)膜回收率達到69%,，秸稈綜合利用率為83.63%，全國畜禽糞污綜合利用率達到70%,。

　　當前農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展仍存在的一些問題

　　一是政策“重出臺,、輕落實”仍然存在。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計,，自2014年以來,，僅與畜禽糞污資源化利用直接相關的法律法規(guī)有5個，黨中央國務院文件4個,，部門文件13個,。有多項政策均涉及養(yǎng)殖廢棄物綜合利用目標，但覆蓋范圍和目標界定不一致,，在執(zhí)行中易給地方帶來困擾,。一些激勵措施還未落實，例如有機肥生產(chǎn)和使用的稅收,、運輸,、補貼優(yōu)惠，沼氣發(fā)電上網(wǎng)電價等政策,。在其他領域也存在政出多門,、落實不力的現(xiàn)象。

　　二是數(shù)據(jù)基礎薄弱,。農(nóng)業(yè)領域點多面廣,，監(jiān)測統(tǒng)計難度大，加上農(nóng)業(yè)資源環(huán)境等問題近年來才實質性地受到關注,，數(shù)據(jù)基礎十分薄弱,。我國秸稈綜合利用率目標是2020年達到85%。正是因為政策目標的高度量化,，而秸稈的利用量,、產(chǎn)生量都是估算數(shù)據(jù)，綜合利用過程又難以核查,，就容易滋生數(shù)據(jù)造假,。2017年原環(huán)境保護部約談有關地區(qū)，并通報其秸稈利用數(shù)據(jù)虛報水分高達90%,。其原因可能出于考核壓力,，也可能出于不同部門之間對于估算方法的不同理解。類似地,，畜禽糞便的產(chǎn)生和利用數(shù)據(jù)也不準確,，卻有75%的利用率目標。數(shù)據(jù)基礎薄弱,，在目標考核倒逼下,，必然會帶來“數(shù)字”上的達標,，也給基層干部留下問責風險。

　　三是農(nóng)業(yè)綠色補貼改革還需加快,。2015年,，財政部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關于調整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》,，將過去的農(nóng)作物良種補貼,、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等三項補貼政策合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼。2016年該項改革在全國全面推開,。改革后雖然補貼名稱調整為“耕地地力保護補貼”,，但實質上在補貼的發(fā)放方式、對象,、標準等各方面仍然主要延續(xù)過去的模式,，與耕地地力保護并無直接關系。

　　四是行政執(zhí)法“一刀切”時有發(fā)生,。按照有關政策要求,，前些年各地開展了禁養(yǎng)區(qū)劃定工作，禁養(yǎng)區(qū)內禁止規(guī)模養(yǎng)殖,。一些地方超越法律法規(guī)范圍劃定禁養(yǎng)區(qū),，甚至將禁養(yǎng)區(qū)變成無畜區(qū)。還有一些地區(qū)為了治理面源污染,，對種植行為采取強力禁止的方式,，這些實際上都是打著環(huán)保的旗號擠壓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。行政執(zhí)法“一刀切”不僅會增加政策實施和后期調整的成本,，也會影響政府形象,、損害人民利益。

　　農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的內涵和實現(xiàn)路徑

　　農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不等同于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護,，更加強調綠色作為發(fā)展的驅動力,，而不僅是發(fā)展中要兼顧的問題。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展包涵三個關鍵要素：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長與碳排放和環(huán)境退化脫鉤,；二是綠色投入品,、綠色技術、綠色投資和消費帶動經(jīng)濟增長,；三是綠色與經(jīng)濟增長形成相互強化的良性循環(huán),，良好的環(huán)境、優(yōu)質的農(nóng)產(chǎn)品,、休閑旅游收入成為經(jīng)濟增長的源泉,。這也反映了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展從低階向高階發(fā)展的動態(tài)過程。首先是去污，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化,。通過使用綠色生產(chǎn)技術和物資，減少化學投入品,，節(jié)約高效利用自然資源,，資源化利用農(nóng)業(yè)廢棄物，實現(xiàn)增產(chǎn)不增污,、增產(chǎn)不增碳,。其次是提質，實現(xiàn)產(chǎn)地綠色化和產(chǎn)品優(yōu)質化,。水質,、土壤、空氣等產(chǎn)地環(huán)境要素質量明顯提高,，生態(tài)系統(tǒng)得到改善,，農(nóng)產(chǎn)品質量也隨之大幅提升，通過完善市場,、倡導綠色消費,，綠色、優(yōu)質的農(nóng)產(chǎn)品在市場中將得到市場溢價,。**后是增效,，綠色成為驅動發(fā)展的內生動力。隨著生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善,，收入水平的不斷提高,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對美好生活向往的重要載體,，優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品,、優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境通過完善的產(chǎn)品和服務市場獲得溢價，綠色和發(fā)展形成良性互動,，實現(xiàn)高質量發(fā)展,。

　　“十四五”農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展建議

　　第一，推行政策一本通制度,，注重抓落實,。借鑒地方“**多跑一次”的經(jīng)驗，同一項工作如確需要由不同部門分別出臺政策文件,，應由牽頭部門負責進行政策的一致性核查,，并將該項工作的所有相關政策匯總成冊，作為各地各部門執(zhí)行政策,、國務院督查落實的依據(jù),。全面落實已有政策明文規(guī)定的各類措施。

　　第二,，加強基礎數(shù)據(jù)的獲取,，科學制定務實,、可監(jiān)控的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展目標。加強秸稈綜合利用,、畜禽糞污綜合利用可監(jiān)控可核查的過程管控,，例如秸稈目標可定為“敏感時段無火點”、畜禽糞便目標可定為“規(guī)?；O施配套比例＋無露天存放和偷排直排”等,。在加強過程管理的同時，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數(shù)據(jù),，將過去目標倒逼壓力下的數(shù)據(jù)水分擠出,；另一方面，加強各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的監(jiān)測和收集,，逐步夯實數(shù)據(jù)基礎,。

　　第三，加強對執(zhí)法和行政的督察巡查,，對政策執(zhí)行過失嚴格問責,。對黨和國家有關政策不落實、選擇性落實,、“一刀切”,，或在執(zhí)行政策過程中采取簡單粗暴的方式，會削弱黨和政府的公信力,，造成不良社會影響和政治影響,。建議近期以貫徹落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》為契機，對各地各部門執(zhí)行中央有關“三農(nóng)”決策進行一次全面檢視,，以“農(nóng)民擁護不擁護,、支持不支持”作為評判各地各部門是否正確、有效落實中央決策部署的依據(jù),，對上述產(chǎn)生嚴重不良影響和后果的行為主體進行問責,。

　　第四，不斷深化農(nóng)業(yè)補貼制度向綠色生態(tài)方向改革,。推動相關農(nóng)業(yè)補貼更大程度與秸稈糞便綜合利用,、減肥減藥、農(nóng)膜回收等綠色生產(chǎn)行為掛鉤,。在農(nóng)機購置補貼中,，將綠色防控、糞便資源化利用,、秸稈粉碎,、農(nóng)膜回收等機械納入名錄。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式，統(tǒng)籌工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染減排,，在中央轉移支付中拿出部分資金,，在部分地區(qū)探索工業(yè)和農(nóng)業(yè)間的排污權交易。加大對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)技術的補貼力度,。

　　(作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心經(jīng)濟體制研究室主任）