為推進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和耕地休養(yǎng)生息,，同時平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農民收入,，十三五規(guī)劃綱要首次提出了探索實行耕地輪作休耕制度試點,，2016年和2017年中央一號文件又做出了具體部署安排。

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　　為切實做好試點工作,，2016年農業(yè)部會同10部門聯(lián)合印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，中央財政安排14.36億元資金,，在東北冷涼區(qū)和北方農牧交錯區(qū)實施輪作試點500萬畝,，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)實行休耕試點116萬畝,。2017年又分別增加1000萬畝和200萬畝,。從試點情況看，在推進輪作休耕的工作機制,、技術模式集成,、政策框架構建等方面取得了積極成效。比如技術模式上,，在輪作區(qū)實行“一主”與“多輔”結合,，“一主”就是玉米與大豆輪作為主，“多輔”就是實行玉米與薯類,、雜糧雜豆,、油料作物、蔬菜及飼草等作物輪作,。在輪作上，注重比較效益，讓農民改種的作物收益不減,。在休耕上,，注重收入保障，與土地流轉費用基本相當,。這些都為進一步擴大輪作休耕試點積累了寶貴經驗,。

　　但必須清醒地認識到,，輪作休耕雖然理論上已經比較成熟，但對各地而言還是新實踐,，沒有現(xiàn)成經驗可以借鑒,。試點中也凸顯出一些問題，比如農民積極性不高,、輪作模式不盡合理,、休耕地塊選擇標準不統(tǒng)一、輪作休耕監(jiān)測難以全覆蓋等等,，尤其需要注意防止耕地“非農”“長休”兩種傾向,。

　　一是防止耕地“非農”傾向。習近平總書記在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中強調,，“開展這項試點,，要以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，休耕不能減少耕地,、搞非農化,、削弱農業(yè)綜合生產能力，確保急用之時糧食能夠產得出,、供得上,。”因此要特別防止一些地方借輪作休耕之名行改變土地用途、占用耕地之實,，搞非農化,。這里有一些認識上的誤區(qū)需要澄清：比如在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū),、生態(tài)嚴重退化地區(qū)進行休耕,，有的認為這些土地本來就不適合耕種，如果改做其他用途如建設工業(yè)園區(qū)等會有更大的比較效益,。再比如在輪作區(qū),，本意是要通過輪作調節(jié)土壤環(huán)境、改善土壤生態(tài),，實現(xiàn)用養(yǎng)結合,，可持續(xù)利用，但有的地方認為可以將種植糧食輪作為種植花卉,、苗木,，甚至挖魚塘、建觀光園等,，導致地力更大消耗,。

　　二是防止耕地“長休”傾向。休耕本意是為了讓透支的土地通過修養(yǎng)生息恢復地力,。但土地長期休耕甚至撂荒,，不僅不能恢復地力,，反而還會導致地力下降。在這方面政策的導向作用非常明顯,。比如我國臺灣地區(qū),，對休耕的農戶每公頃給予1萬元補助，休耕補貼加上老農補貼,，其凈收入遠高于耕作所得,。因此，近些年來申請休耕的面積越來越大,，約占耕地的1/4,，而農民領取休耕補助后疏于農田管理，一方面導致不少良田成了荒地,，地力不斷下降,，另一方面蟲害、鼠害大量產生,，波及鄰田,，影響正常農作物生產。目前,，因休耕補貼遠遠大于種糧收入,，河北等一些地方已經出現(xiàn)了爭著休耕的情況。應該認識到,，休耕并不是簡單的什么都不種，也不是無限期的休下去,，而是需要在休耕的土地上種植綠肥等作物,，采用秸稈還田等辦法，促進土壤有機質改善,，培肥地力,。

　　當前，要抓緊研究休耕補貼標準與農民積極性,、規(guī)模經營之間的關系,，既不能因補貼過低影響農民積極性，也不能過高影響規(guī)模經營發(fā)展,。要探索適合不同地區(qū)的輪作模式,、技術標準和地塊選擇方法，建立科學合理的監(jiān)測體系,，實現(xiàn)輪作休耕監(jiān)測全覆蓋,。要借鑒其他國家和地區(qū)的經驗教訓，針對輪作休耕未來可能出現(xiàn)的問題及早做好預案,。

　　輪作休耕是推進農業(yè)供給側結構性改革和生態(tài)文明建設的重要抓手,，必須要有全局眼光,，將其放在經濟社會發(fā)展的全局中籌謀。輪作休耕關系到“三農”可持續(xù)發(fā)展,，必須要處理好與糧食生產,、農民增收、農村改革等方方面面的關系,，真正將好事辦好,。