探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn) 促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

　　——農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮就《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》答記者問

　　本網(wǎng)訊近日,，農(nóng)業(yè)部會(huì)同中央農(nóng)辦,、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部,、環(huán)境保護(hù)部,、水利部,、食品藥品監(jiān)管總局,、林業(yè)局、糧食局聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》),?！斗桨浮烦雠_(tái)背景如何，主要內(nèi)容是什么,，有哪些政策創(chuàng)新,，如何貫徹落實(shí)好《方案》，記者就此采訪了農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮,。

　　記者：請(qǐng)介紹一下《方案》出臺(tái)的背景和過程,。

　　余欣榮：黨中央、國務(wù)院作出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大部署,，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出了明確要求,。近年來，我國糧食連年增產(chǎn),，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展,，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局作出了重要貢獻(xiàn)。但是,，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放,，農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過量使用,、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn),，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,。

　　黨的十八屆五中全會(huì)提出,，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給充裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕,，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入,、減輕財(cái)政壓力,。2016年《政府工作報(bào)告》和中央一號(hào)文件都對(duì)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)提出了明確要求,。近兩年，在湖南重金屬污染區(qū)和河北地下水漏斗區(qū)開展綜合治理試點(diǎn),，積累了一些農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn),。目前，國內(nèi)糧食庫存增加較多,，國內(nèi)外市場糧價(jià)倒掛明顯,，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，具備較好的條件,，時(shí)機(jī)比較成熟,，農(nóng)民也易于接受。

　　按照中央的部署,，2015年11月以來,，農(nóng)業(yè)部在深入調(diào)研、聽取基層干部和農(nóng)民意見,、召開專家座談會(huì)的基礎(chǔ)上,，研究起草了《方案》征求意見稿，會(huì)同中央農(nóng)辦,、發(fā)展改革委,、財(cái)政部、國土資源部,、環(huán)境保護(hù)部,、水利部、食品藥品監(jiān)管總局,、林業(yè)局,、法制辦、糧食局等部門和單位對(duì)《方案》多次修改完善,。5月20日,，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過了《方案》?？梢哉f,，《方案》凝聚了各方面的智慧，符合新發(fā)展理念的要求,，是黨中央,、國務(wù)院著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國內(nèi)外糧食市場供求變化作出的重大決策部署。

　　記者：人多地少是我國的國情,，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)有何特殊意義,。

　　余欣榮：耕地是**寶貴的資源，也是糧食生產(chǎn)的命根子,。我國先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦,，超多人口的糧食供給壓力,，使得耕地水資源超強(qiáng)度利用，資源環(huán)境已亮起“紅燈”,。開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn),，是主動(dòng)應(yīng)對(duì)生態(tài)資源壓力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措,。其意義體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是鞏固提升糧食產(chǎn)能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統(tǒng),，將禾谷類作物與豆類作物,、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調(diào)節(jié)土壤理化性狀,、改良土壤生態(tài),；休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，實(shí)現(xiàn)用地養(yǎng)地相結(jié)合,，保護(hù)和提升地力,，增強(qiáng)糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要,。多年來,，在農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力下，耕地地力消耗過大,，地下水開采過度,，化肥農(nóng)藥大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負(fù),。通過耕地輪作休耕,，減輕開發(fā)利用強(qiáng)度、減少化肥農(nóng)藥投入,，利于農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù),，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,。三是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力的需要,。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng),、多而不優(yōu),、競爭力弱的問題日益凸顯,，迫切需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過耕地輪作休耕,，節(jié)約高效利用資源,，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),，增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足多元化消費(fèi)需求,，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率,。

　　記者：在糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求壓力仍然較大的情況下，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)應(yīng)遵循什么原則,？

　　余欣榮：十八屆五中全會(huì)明確提出,，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，要以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提,，休耕不能減少耕地,、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,，確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出,、供得上?！斗桨浮访鞔_提出,，要遵循以下幾個(gè)原則。一是鞏固提升產(chǎn)能,，保障糧食安全,。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提升耕地質(zhì)量,，確保谷物基本自給,、口糧絕對(duì)安全。對(duì)休耕地采取保護(hù)性措施,，休耕期間采取土壤改良,、培肥地力、污染修復(fù)等措施,，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)休耕地監(jiān)管,，禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕,。二是加強(qiáng)政策引導(dǎo),，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵(lì)農(nóng)民以市場為導(dǎo)向,，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),，拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持,，建立利益補(bǔ)償機(jī)制,，對(duì)承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助，確保試點(diǎn)不影響農(nóng)民收入,。三是突出問題導(dǎo)向,，分區(qū)分類施策,。以資源約束緊、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn),，防治結(jié)合,、以防為主，因地制宜,、突出重點(diǎn),，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn),。四是尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。我國生態(tài)類型多樣,、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復(fù)雜,，要充分尊重農(nóng)民意愿,，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，不搞強(qiáng)迫命令,、不搞“一刀切”,。鼓勵(lì)以鄉(xiāng)、村為單元,，集中連片推進(jìn),，確保有成效、可持續(xù),。

　　記者：《方案》對(duì)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的區(qū)域,、目標(biāo)和技術(shù)路徑都提出了哪些要求？

　　余欣榮：耕地輪作休耕要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先,、綜合治理,，輪作為主、休耕為輔,，突出重點(diǎn)區(qū)域,、加大政策扶持、強(qiáng)化科技支撐,，加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度,，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。

　　在實(shí)施區(qū)域上：輪作主要在東北冷涼區(qū),、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地開展試點(diǎn),，休耕主要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展試點(diǎn),。

　　在試點(diǎn)目標(biāo)上：輪作面積500萬畝，其中黑龍江250萬畝,、內(nèi)蒙古100萬畝,、吉林100萬畝、遼寧50萬畝,；休耕116萬畝,，其中河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕100萬畝，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬畝,，貴州省和云南省石漠化區(qū)連年休耕4萬畝,，甘肅省生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連年休耕2萬畝。力爭用3-5年時(shí)間,，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系,，集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式，探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動(dòng)關(guān)系,。

　　在技術(shù)路徑上：對(duì)于輪作,，重點(diǎn)推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實(shí)行玉米與大豆輪作,；“四輔”：實(shí)行玉米與馬鈴薯等薯類輪作,，實(shí)行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿,、草木樨,、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作,，實(shí)行玉米與谷子,、高粱、燕麥,、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作,，實(shí)行玉米與花生、向日葵,、油用牡丹等油料作物輪作,。對(duì)于休耕，地下水漏斗區(qū)連續(xù)多年季節(jié)性休耕,，實(shí)行“一季休耕,、一季雨養(yǎng)”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕,，只種植雨熱同季的春玉米,、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆。重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，采取施用石灰,、翻耕,、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除,、土壤重金屬鈍化等措施,，修復(fù)治理污染耕地。生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連續(xù)休耕3年,，改種防風(fēng)固沙,、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層的植物,，同時(shí)減少農(nóng)事活動(dòng),，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。

　　記者：今年,，國家對(duì)開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)有哪些具體政策,？

　　余欣榮：土地是農(nóng)民賴以生存的根本保障。要讓農(nóng)民愿意開展輪作休耕,，必須保證其收益不減少,，這樣才能真正把輪作休耕的任務(wù)落實(shí)下去。為此,，十八屆五中全會(huì)明確提出,，國家對(duì)開展耕地輪作休耕給予必要的糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助。

　　今年,，農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部整合部分項(xiàng)目資金,，支持開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。一是補(bǔ)助資金,。中央財(cái)政安排14.36億元,，其中輪作補(bǔ)助資金7.5億元，休耕補(bǔ)助資金6.86億元,。二是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),。對(duì)于輪作，與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接,，互動(dòng)調(diào)整,，保證農(nóng)民種植收益不降低，按照每年每畝150元的標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助資金,。對(duì)于休耕,，與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入,，河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕每年每畝補(bǔ)助500元,，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)全年休耕每年每畝補(bǔ)助1300元(含治理費(fèi)用),，貴州省和云南省兩季作物區(qū)全年休耕每年每畝補(bǔ)助1000元，甘肅省一季作物區(qū)全年休耕每年每畝補(bǔ)助800元,。三是補(bǔ)助方式,。中央財(cái)政將補(bǔ)助資金分配到省，由省里按照試點(diǎn)任務(wù)統(tǒng)籌安排,，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實(shí)物補(bǔ)助的方式,，落實(shí)到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶,。允許試點(diǎn)地區(qū)在平均補(bǔ)助水平不變的前提下，根據(jù)試點(diǎn)目標(biāo)和實(shí)際工作需要,，建立對(duì)農(nóng)戶實(shí)施輪作休耕效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系,，以評(píng)價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)實(shí)行保基本,、重實(shí)效的補(bǔ)助發(fā)放制度,。

　　記者：《方案》對(duì)落實(shí)好耕地輪作休耕制度試點(diǎn)任務(wù)提出了哪些措施？

　　余欣榮：耕地輪作休耕制度試點(diǎn)是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定的重大改革任務(wù),，《方案》對(duì)抓好耕地輪作休耕制度試點(diǎn)提出了明確要求,，將任務(wù)分解到部門、到省份,、到實(shí)施單位,，確保目標(biāo)到位、責(zé)任到位,、措施到位,。

　　一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。由農(nóng)業(yè)部牽頭,，會(huì)同中央農(nóng)辦,、發(fā)展改革委、財(cái)政部,、國土資源部,、環(huán)境保護(hù)部、水利部,、食品藥品監(jiān)管總局,、林業(yè)局、糧食局等部門和單位,，建立耕地輪作休耕制度試點(diǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制,，加強(qiáng)協(xié)同配合，形成工作合力,。試點(diǎn)省份要建立相應(yīng)工作機(jī)制,，落實(shí)責(zé)任，制定實(shí)施方案。試點(diǎn)縣要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組,，明確實(shí)施單位,，細(xì)化具體措施。

　　二是落實(shí)試點(diǎn)任務(wù),。試點(diǎn)省份農(nóng)業(yè)部門要會(huì)同有關(guān)部門利用第二次全國土地調(diào)查等成果,，確定輪作休耕制度試點(diǎn)地塊，報(bào)農(nóng)業(yè)部備案,，休耕地按要求落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上,，不得與退耕還林還草地塊重合。試點(diǎn)實(shí)施單位要根據(jù)本方案,，與參加試點(diǎn)的農(nóng)戶簽訂輪作休耕協(xié)議,，明確相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),，充分尊重和保護(hù)農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)益,，保障試點(diǎn)工作依法依規(guī)、規(guī)范有序開展,。

　　三是強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù),。各有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，對(duì)地下水漏斗區(qū),、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的治理修復(fù)進(jìn)行指導(dǎo),，加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量,。農(nóng)業(yè)部門要會(huì)同國土資源部門加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測能力建設(shè),，定期監(jiān)測評(píng)價(jià)輪作休耕耕地質(zhì)量情況，開展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù),，把輪作休耕各項(xiàng)措施落到實(shí)處,。支持試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能,，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,。

　　四是加強(qiáng)督促檢查。試點(diǎn)縣要建立縣統(tǒng)籌,、鄉(xiāng)監(jiān)管,、村落實(shí)的輪作休耕監(jiān)督機(jī)制，建立檔案,、精準(zhǔn)試點(diǎn),。試點(diǎn)任務(wù)要及時(shí)張榜公示，接受社會(huì)監(jiān)督,。農(nóng)業(yè)部會(huì)同有關(guān)部門對(duì)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)開展督促檢查,，重點(diǎn)檢查任務(wù)和資金落實(shí)情況,。利用遙感技術(shù)對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行監(jiān)測，重點(diǎn)加強(qiáng)土地利用情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測,。對(duì)未落實(shí)輪作休耕任務(wù)的農(nóng)戶,，要及時(shí)收回補(bǔ)助；對(duì)擠占,、截留,、挪用資金的，要依法依規(guī)進(jìn)行處理,。

　　五是做好宣傳引導(dǎo),。充分利用廣播、電視,、網(wǎng)絡(luò)等媒體,，宣傳輪作休耕的重要意義和有關(guān)要求，引導(dǎo)社會(huì)各界關(guān)注支持試點(diǎn)工作,。通過現(xiàn)場觀摩,、經(jīng)驗(yàn)交流,、典型示范等方式,，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍,。

　　六是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),。試點(diǎn)省份要對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)展情況進(jìn)行總結(jié)，于每年底形成年度報(bào)告,，由省級(jí)人民政府向國務(wù)院報(bào)告,，并抄送農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部會(huì)同有關(guān)部門建立第三方評(píng)估機(jī)制,，委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行評(píng)估,；認(rèn)真總結(jié)做法和經(jīng)驗(yàn)，每年向國務(wù)院報(bào)告工作進(jìn)展情況,，并適時(shí)提出構(gòu)建耕地輪作休耕制度的政策建議,。