發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示與借鑒

發(fā)布日期:2009年9月27日 來(lái)源: 作者:



對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼是發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法,。美國(guó)、歐盟,、日本,、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家多年來(lái)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn),，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)建立完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度具有重要啟示和借鑒意義。
一,、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示
發(fā)達(dá)國(guó)家多年來(lái)實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，對(duì)我們主要有如下啟示：
第一，政策目標(biāo)清晰,、指向明確,。綜合來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的初期階段,，為防止政策目標(biāo)泛化,，大多根據(jù)具體的政策目標(biāo)采取相應(yīng)的措施，要求各種補(bǔ)貼支持措施目標(biāo)清晰,、指向明確,、分工合理，避免各類(lèi)補(bǔ)貼措施出現(xiàn)整合一體,、邊際效應(yīng)下降問(wèn)題,。如歐盟早期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要針對(duì)解決共同體市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全,，因此采取了“目標(biāo)價(jià)格”,、“門(mén)檻價(jià)格”和“干預(yù)價(jià)格”等嚴(yán)密、精致的價(jià)格干預(yù)機(jī)制,。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給問(wèn)題的解決,，農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇等問(wèn)題日益突出,，歐盟將政策目標(biāo)調(diào)整為穩(wěn)定農(nóng)民收入,、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，并相應(yīng)改革政策機(jī)制,，在減少價(jià)格支持的同時(shí),，向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼。
第二,，價(jià)格支持始終是基礎(chǔ)性措施,。盡管各國(guó)農(nóng)業(yè)資源條件差異較大、政策目標(biāo)也不盡一致,，但價(jià)格支持始終是發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)性措施,。其中，**低保護(hù)價(jià)是各國(guó)使用比較普遍的價(jià)格支持措施,。如美國(guó)采取與信貸支持相結(jié)合的**低保護(hù)價(jià)制度,，雖然70多年來(lái)對(duì)操作方式進(jìn)行多次調(diào)整，目前仍然是其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基石,。歐盟的干預(yù)價(jià)格制度,、日本稻米價(jià)格支持和韓國(guó)稻米政府收購(gòu)計(jì)劃等，都具有**低保護(hù)價(jià)性質(zhì),。據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織）估計(jì),，OECD國(guó)家1986—1988年價(jià)格支持占整個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比重達(dá)77.1％，盡管近年來(lái)各國(guó)減少了價(jià)格支持,，但2005—2007年仍然達(dá)51.5％,。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,，價(jià)格支持政策指向明確，操作相對(duì)簡(jiǎn)單,，作用直接,、見(jiàn)效較快，對(duì)那些補(bǔ)貼能力不強(qiáng),、保障農(nóng)產(chǎn)品供給壓力較大的國(guó)家,，是一項(xiàng)優(yōu)選措施。其缺點(diǎn)是扭曲市場(chǎng)信號(hào),，若長(zhǎng)期實(shí)施,，將導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重,。
第三,，從價(jià)格支持逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型。為減少農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩,、緩解居高不下的財(cái)政支出壓力,、適應(yīng)WTO規(guī)則，發(fā)達(dá)國(guó)家逐步調(diào)減價(jià)格支持,，轉(zhuǎn)向收入直接補(bǔ)貼,。如美國(guó)自1996年就用與價(jià)格不掛鉤的“生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼”，代替實(shí)施多年的“差價(jià)補(bǔ)貼”,；2002年又用與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),、價(jià)格不掛鉤的“固定直接補(bǔ)貼”，代替“生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼”,。歐盟自本世紀(jì)初以來(lái),，在減少價(jià)格支持的同時(shí)，向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼,，以替代對(duì)農(nóng)民的各類(lèi)價(jià)格補(bǔ)貼,。日本自2004年開(kāi)始改革稻米管理價(jià)格制度，實(shí)行“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計(jì)劃”,，對(duì)種植水稻的農(nóng)戶實(shí)行差價(jià)補(bǔ)貼政策,。
第四，以掛鉤直接補(bǔ)貼為主,。綜合而言,，發(fā)達(dá)國(guó)家近年實(shí)行的直接補(bǔ)貼，大多以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格,、產(chǎn)量,、種植面積(動(dòng)物數(shù)量)、投入品以及農(nóng)戶收入水平等為依據(jù)。如美國(guó)的“貸款差額補(bǔ)貼”,、日本的“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計(jì)劃”,、韓國(guó)“稻米差價(jià)補(bǔ)貼”等與產(chǎn)量和價(jià)格掛鉤；美國(guó)的“反周期補(bǔ)貼”,、日本的“稻米差價(jià)補(bǔ)貼”與現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格掛鉤,，歐盟的“補(bǔ)償性補(bǔ)貼”以作物種植面積、牲畜數(shù)量為依據(jù),。這些掛鉤直接補(bǔ)貼，既能有效穩(wěn)定農(nóng)民收入,，又對(duì)市場(chǎng)機(jī)制扭曲相對(duì)較小,，逐步成為發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要方式。相反,，WTO鼓勵(lì)實(shí)行的與產(chǎn)量,、面積或價(jià)格不掛鉤的直接補(bǔ)貼措施卻并不普遍，如只有美國(guó)采取“固定直接補(bǔ)貼”,。
第五,，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼易增難減。受?chē)?guó)內(nèi)政治,、社會(huì)等因素的影響,，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有典型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)特征，增加容易,、削減困難,。近年來(lái)各國(guó)迫于WTO減讓壓力對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行改革，但實(shí)際上大多以調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)為主,，把受WTO約束的“黃箱補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)移到WTO允許的“綠箱補(bǔ)貼”范圍,，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減。如歐盟2007年采取“強(qiáng)制性調(diào)整機(jī)制”削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,，但節(jié)約出來(lái)的資金只能繼續(xù)用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,。
第六，注重政策措施的銜接配套,。如歐盟設(shè)計(jì)的“目標(biāo)價(jià)格”,、“門(mén)檻價(jià)格”和“干預(yù)價(jià)格”，互為一體,，相輔相成,，缺一不可，形成嚴(yán)密,、精致,、靈敏的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持機(jī)制；美國(guó)建立由“銷(xiāo)售貸款支持”(**低保護(hù)價(jià))、“固定直接補(bǔ)貼”和“反周期補(bǔ)貼”組成的“三級(jí)收入安全網(wǎng)”,，具有價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼相互配套的政策合力與綜合效能,。與此同時(shí)，還注重協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼與邊境保護(hù)措施之間的關(guān)系,。如日本,、韓國(guó)多年來(lái)能夠保持國(guó)內(nèi)稻米高價(jià)，關(guān)鍵是在采取價(jià)格支持的同時(shí),，也采取了嚴(yán)格的進(jìn)口保護(hù)措施,。與此相反，去年我國(guó)對(duì)大豆,、油菜籽實(shí)行的臨時(shí)收儲(chǔ)措施,，由于產(chǎn)需缺口大、進(jìn)口依存度高,，臨時(shí)收儲(chǔ)政策的托市保價(jià)效果并不理想,。
二、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本思路
我國(guó)在總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng),、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持力度是今后的基本趨向。但目前我國(guó)仍然處于工業(yè)化中期階段,，人均GDP剛剛邁過(guò)3000美元,，國(guó)家財(cái)力十分有限，全面用直接補(bǔ)貼替代價(jià)格支持措施的條件和時(shí)機(jī)還不成熟,。建議認(rèn)真研究借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的歷史經(jīng)驗(yàn),，抓緊建立完善適合我國(guó)國(guó)情、以保供給促增收為目標(biāo),，以價(jià)格支持為基礎(chǔ),、直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。
第一,，保供給促增收是核心目標(biāo),。保供給，即確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給,，是我國(guó)現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù),；促增收，即促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng),，始終是我國(guó)三農(nóng)工作的長(zhǎng)期根本任務(wù),。兩者互為基礎(chǔ)、互為前提,，是現(xiàn)階段建立和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),。
第二,，價(jià)格支持仍然是現(xiàn)階段基礎(chǔ)性措施。目前我國(guó)的發(fā)展階段決定用直接補(bǔ)貼替代價(jià)格支持的條件和時(shí)機(jī)還不成熟,，價(jià)格支持仍將是今后我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)性措施,。下一步政策調(diào)整的重點(diǎn)：一是繼續(xù)堅(jiān)持和完善小麥、水稻**低收購(gòu)價(jià)政策,，按照減少市場(chǎng)扭曲,、操作簡(jiǎn)便易行、財(cái)政負(fù)擔(dān)合理,、符合WTO規(guī)則的原則,，完善操作方式，逐步將直接收購(gòu)方式調(diào)整為差價(jià)補(bǔ)貼辦法,。二是進(jìn)一步完善對(duì)東北主產(chǎn)區(qū)玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)等市場(chǎng)干預(yù)措施,，合理確定臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，嚴(yán)格實(shí)行順價(jià)銷(xiāo)售,，切實(shí)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，注重充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用,。三是對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口大,、對(duì)外開(kāi)放度高的大豆、油菜籽,、棉花等農(nóng)產(chǎn)品,，要注意防止出現(xiàn)進(jìn)口抵消調(diào)控效果的“漏損效應(yīng)”，按照市場(chǎng)化導(dǎo)向,、補(bǔ)貼合理適度,、不與糧爭(zhēng)地的原則，試點(diǎn)實(shí)行差價(jià)補(bǔ)貼等措施,。
第三,，探索建立差價(jià)補(bǔ)貼制度。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明,，差價(jià)補(bǔ)貼是從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過(guò)渡性措施,，既有價(jià)格支持的特征，也有直接補(bǔ)貼的性質(zhì),。所謂差價(jià)補(bǔ)貼,，是一種與現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或價(jià)格掛鉤的直接補(bǔ)貼，指政府預(yù)先對(duì)某一農(nóng)產(chǎn)品確定目標(biāo)價(jià)格,，當(dāng)該農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí),，政府按兩者之間的差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼；若市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格,，則不啟動(dòng)該政策,。不管市場(chǎng)價(jià)格是否高于目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民始終按市場(chǎng)價(jià)格隨行就市銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看,，政策操作的難點(diǎn)在于,，政府部門(mén)必須掌握全國(guó)各個(gè)農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準(zhǔn)確甄別和確定各個(gè)農(nóng)戶的產(chǎn)量,、種植面積等情況,。建議有關(guān)部門(mén)盡快應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記,、確權(quán)等工作,，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和土地空間信息管理系統(tǒng)，為今后開(kāi)展各類(lèi)政策性補(bǔ)貼,、災(zāi)害保險(xiǎn),、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。
從現(xiàn)有條件看,，該政策設(shè)計(jì)的主要思路為：一是合理確定目標(biāo)價(jià)格,。基本原則是,，補(bǔ)償生產(chǎn)成本,，并使農(nóng)民能獲得合理收益。二是統(tǒng)一核定差價(jià),。目標(biāo)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的差價(jià),，由國(guó)家根據(jù)當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品收獲季節(jié)平均市場(chǎng)價(jià)格統(tǒng)一核定，一年一定,。三是確定補(bǔ)貼資金的總量,。原則上，該農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)補(bǔ)貼資金總額,，等于生產(chǎn)量乘以目標(biāo)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之差,。但該補(bǔ)貼需遵守WT0農(nóng)業(yè)規(guī)則，對(duì)差價(jià)補(bǔ)貼資金應(yīng)實(shí)行總量控制,。若測(cè)算的差價(jià)補(bǔ)貼資金需求總額超過(guò)WT0微量允許補(bǔ)貼空間(即補(bǔ)貼不能超過(guò)該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5％),，則應(yīng)以微量允許空間為上限。四是包干分配,、直補(bǔ)到戶,。按照補(bǔ)貼資金總量控制、分省縣包干,、直補(bǔ)到戶原則,，國(guó)家按有關(guān)省份近3年平均產(chǎn)量比例關(guān)系實(shí)行包干分配，各省再包干分配到縣(市),。農(nóng)戶通過(guò)已有的直接補(bǔ)貼或良種補(bǔ)貼發(fā)放渠道,，按照補(bǔ)貼資金與該農(nóng)產(chǎn)品種植面積掛鉤方式,，據(jù)實(shí)領(lǐng)取補(bǔ)貼資金，并張榜公示,，接受監(jiān)督,。
由于油菜籽涉及面較小、試點(diǎn)條件相對(duì)較好,，建議先行先試積累操作經(jīng)驗(yàn),。若取得成功，再考慮推廣到其他重要品種,。
第四,，建立和完善直接補(bǔ)貼制度。在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行糧食直接補(bǔ)貼政策,、適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步擴(kuò)大與農(nóng)產(chǎn)品種植面積、牲畜數(shù)量,、農(nóng)業(yè)投入品等掛鉤的直接補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模,，如加大良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼,、農(nóng)資補(bǔ)貼,、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼等支持力度，加快建立適合我國(guó)國(guó)情的直接補(bǔ)貼制度框架與政策基礎(chǔ),。
第五,，加強(qiáng)支農(nóng)政策與各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的銜接,。要注重把價(jià)格支持,、直接補(bǔ)貼政策和儲(chǔ)備、進(jìn)出口等宏觀調(diào)控措施銜接配套,，努力形成政策合力和調(diào)控綜合效應(yīng),，切實(shí)保護(hù)和提高農(nóng)民種糧積極性，實(shí)現(xiàn)保供給,、促增收目標(biāo),。
第六，進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)綜合性服務(wù)補(bǔ)貼支持力度,。要加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息服務(wù),、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、食品安全,、科研推廣,、病蟲(chóng)害控制、生態(tài)環(huán)境,、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支持力度,，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給。
《紅旗文稿》2009年第15期
（作者：程國(guó)強(qiáng)系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副主任）

發(fā)表于 @ 2009年10月27日 13:27:00 |點(diǎn)擊數(shù)（）

舊一篇:五征將全資收購(gòu)山拖 | 新一篇:胡潤(rùn)百富榜沒(méi)有正面意義